“这是我国无人驾驶航空器领域的首部专门行政法规，直面无人驾驶航空器产业九龙治水、空域使用、低慢小管控、新技术监管等难题，全面推进制度创新，以飞行管理为中心，建立了我国无人驾驶航空器安全管理的制度框架，为无人驾驶航空器产业的健康有序发展奠定法治基础。”对于国务院、中央军委近日发布、明年1月1日施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），中国民航管理干部学院院长于剑作出如上表示。
与此同时，司法部、国家空中交通管理委员会办公室负责人日前就《条例》有关问题回答了记者提问。
物流等领域广泛应用
须化解和防范风险
“《条例》的制定主要基于两个层面的考虑。”上述负责人说，一是从实践层面看，我国无人驾驶航空器产业快速发展，已广泛应用于农业、国土、物流、科研、国防等领域，对促进经济社会发展发挥了重要作用。与此同时，实践中无人驾驶航空器“黑飞”扰航、失控伤人、偷拍侵权等问题日益凸显，风险挑战不容忽视。二是从制度层面看，我国现行航空管理制度是基于有人驾驶航空器运行管理模式设计的，缺乏有效针对无人驾驶航空器管理的相关制度规定，也难以适应无人驾驶航空器技术更新快、应用场景广等特点。制定专门行政法规，及时填补法规空白，有效化解和防范风险，很有必要也非常迫切。由于无人驾驶航空器管理总体上还是新问题，如何做到科学有效管理还需要继续探索，因此《条例》使用了“暂行条例”的名称，今后将在实践中不断完善。
上述负责人表示，《条例》制定的总体思路包括三项原则。坚持安全为本，确保无人驾驶航空器飞行活动安全有序，着力防范化解重大风险。坚持系统观念，按照军地联动、统分结合、协调高效的思路，健全监管体制机制，构建无人驾驶航空器从设计、生产到运行使用的全链条管理体系。坚持放管结合，对无人驾驶航空器实施分类管理，切实管住该管的、坚决放开该放的，在确保安全的前提下促进相关产业健康有序发展。
守住安全底线
释放发展活力
为确保无人驾驶航空器飞行安全，《条例》规定了一系列制度措施。
在加强对民用无人驾驶航空器及操控人员的管理方面，实行适航和质量管理制度，建立产品识别码和实名登记制度，完善运营合格证制度，强化操控人员要求。在规范空域划设和飞行活动方面，划设无人驾驶航空器管制空域，明确隔离飞行为主原则，建立飞行活动申请制度，强化飞行活动规范，规范涉外飞行活动。在强化监督管理和应急处置方面，《条例》强调要通过无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务，强化监管信息公开，细化应急处置责任。
“《条例》从多个方面落实和体现了促进发展的要求。”上述负责人表示，对无人驾驶航空器实行分类管理，确立适度差异化的监管措施；根据无人驾驶航空器飞行活动的特点，简化飞行活动相关审批手续，缩短审批时间；对实践中应用范围广、安全风险相对较低的农用无人驾驶航空器实行相对宽松管理；明确微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域等。“《条例》的颁布施行有利于激发行业企业内生发展动力，使企业生产制造更加规范有序、用户使用更加安全便捷、管理部门履职更加有力高效。”
实施分类管理
15千克成分水岭
《条例》统筹发展和安全，根据无人驾驶航空器重量、平飞速度、可控程度确定的运行风险等级，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型五类，明确标准、分类施策。在适航管理上，从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。同时，《条例》明确，小型无人驾驶航空器重量不超过15千克且最大起飞重量不超过25千克。
“无人机的飞行、续航等技术已经非常成熟，完全能够满足末端派送的需求。”一位无人机制造企业负责人告诉记者，无人机飞行最难的是取得适航许可，这在一定程度上限制了发展。“承担快递末端派送的无人机有各种型号，如果15千克以内的无人机在飞行时无需适航许可，这可能改变目前无人机的大小。”
以顺丰无人机为例，其型号分为多种。Ark方舟无人机自重25千克、最大载重12千克；Manta Ray无人机自重28千克、最大载重10千克；H4四旋翼无人机自重15千克、最大载重10千克。“如果《条例》施行，顺丰的H4四旋翼无人机便无需取得适航许可。”上述无人机制造企业负责人说，目前送餐领域的无人机，普遍在15公斤以内。
实际上，邮政集团、顺丰、韵达等主要寄递企业已经在无人机领域经过多年的试点运营，包括在陕西安康、江西赣州、浙江桐庐等地，都取得了不错的效果。业内认为，《条例》的实施将进一步规范、推动无人机在快递末端派送领域的发展。
